Toelichting op de Gemeenschappelijke Regeling

Algemeen

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft in de brief van 19 maart 1998 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25013, nr. 21) aangegeven de samenwerking tussen archieven onderling en archieven en andere culturele instellingen te willen bevorderen en samen met betrokken partijen de uitwerking daarvan verder te willen vormgeven. Een vorm van deze samenwerking kan volledige integratie zijn. Een dergelijke integratie moet de efficiency en effectiviteit van het archiefbeheer ten goede komen. Enerzijds zal één archiefdienst – in plaats van drie afzonderlijke diensten- tot een minder kostbare bedrijfsvoering leiden zodat er middelen voor effectiever beheer vrijkomen. Anderzijds komt door integratie de specifieke deskundigheden die bij de verschillende integrerende diensten aanwezig is, ook voor de partners beschikbaar. Op deze manier zal het publiek beter toegang krijgen tot het archiefmateriaal en worden de mogelijkheden vergroot nieuwe publieksgroepen in contact te brengen met de historische informatie uit de archieven.

Het beheer van archiefbescheiden vindt normaliter plaats door de verschillende overheden zelf op grond van de Archiefwet 1995. Die wet bepaalt welke taken de verschillende overheden op het gebied van het archiefbeheer moeten uitvoeren en welke bevoegdheden ze daarvoor ten diensten staan. Omdat het gaat om een publiekrechtelijke taak is ervoor gekozen de samenwerking een publiekrechtelijke grondslag te geven. Na afweging van de verschillende mogelijkheden is samenwerking in het kader van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (hierna te noemen: WGR) als meest geschikte vorm naar voren gekomen.

Voor het in gezamenlijkheid beheren van de archiefbescheiden is daarom een gemeenschappelijke regeling getroffen onder de naam het Zeeuws Archief. Het betreft een regeling die gebaseerd is op de artikelen 1 (e. v.) alsmede de artikelen 96 en 97 van de WGR waarbij tevens gebruik is gemaakt van de bevoegdheid die artikel 8 van de WGR verleend om bij een gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam met eigen rechtspersoonlijkheid in het leven te roepen.

Bij de keuze voor de WGR om de integratie vorm te geven, is voldaan aan een aantal randvoorwaarden. De belangrijkste daarvan is het behoud van de in de Archiefwet 1995 neergelegde verantwoordelijkheid van de betrokken overheden voor de zorg voor de eigen archiefbescheiden. In beginsel betreft de integratie het beheer. Daarnaast is voldaan aan de randvoorwaarde dat er voldoende sturingsinstrumenten moeten zijn om het beleid dat de verschillende betrokken overheden (zorgdragers) voor het archiefbeheer wenselijk achten binnen de samenwerking tot uitvoering te brengen.

Op de (belangrijke) randvoorwaarde dat de verantwoordelijkheid van de betrokken overheden voor de zorg voor de eigen archiefbescheiden behouden moet blijven (met de term zorg heeft de Archiefwet 1995 de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de eigen archiefbescheiden voor ogen) worden enkele uitzonderingen gemaakt in die zin dat enkele taken en bevoegdheden die de Archiefwet 1995 aan de zorgdragers toekent, aan Het Zeeuws Archief worden overgedragen. Het betreft:

• het opheffen van beperkingen aan de openbaarheid (artikel 15, derde lid, Archiefwet 1995);
• het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van archiefbescheiden die uit andere hoofde in de archiefbewaarplaats zijn opgenomen om daar te berusten (artikel 16, tweede lid, Archiefwet 1995);
• de benoeming van de (directeur van de dienst die als) rijksarchivaris en tevens (als) gemeente- archivaris (gaat functioneren) (artikel 32, derde lid, Archiefwet 1995);
• het aanwijzen van de gemeentelijke archiefbewaarplaatsen (artikel 31 Archiefwet 1995).

Naast de beheerstaken en enkele zorgtaken zal het Zeeuws Archief een adviserende en voorbereidende rol vervullen ten aanzien van de zorgtaken die de Archiefwet 1995 in handen van de zorgdrager legt. In artikel 2, derde lid, onderdeel c, zijn die taken opgesomd. Het gaat dan bijvoorbeeld om taken en bevoegdheden met betrekking tot het ontwerpen van selectielijsten, het beslissen omtrent vervanging en vervreemding van archiefbescheiden en het vaststellen van een gemeentelijke archiefverordening.

Bestuur

Het bestuur van het Zeeuws Archief zal ingevolge de WGR bestaan uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De leden van het algemeen en dagelijks bestuur worden benoemd door de betrokken overheden. Het aantal leden dat elke overheid benoemt, is gekozen op basis van de financiële en personele inbreng van de desbetreffende overheid in het Zeeuws Archief.

Het algemeen bestuur bestaat uit vijf leden, waarvan twee leden aangewezen door de minister, twee leden aangewezen door de gemeente Middelburg en één lid door de gemeente Veere. In verband met de grotere financiële en personele inbreng van het rijk hebben de door de minister aangewezen leden dubbel stemrecht en bekleedt één van hen het voorzitterschap.

Het dagelijks bestuur bestaat om praktische redenen (verminderen van onder meer de bestuurlijke last) uit dezelfde personen als het algemeen bestuur.

Naast het algemeen en dagelijks bestuur en de voorzitter heeft het Zeeuws Archief een aantal personeelsleden waaronder een directeur. De directeur zal worden benoemd, geschorst en ontslagen door het algemeen bestuur, de overige personeelsleden door het dagelijks bestuur dat die taak overigens kan mandateren aan de directeur. De rechtspositieregeling van de gemeente Middelburg is op de directeur en het overige personeel van toepassing.

Provinciale betrokkenheid

Ofschoon de provincie Zeeland geen deelnemer is in deze gemeenschappelijke regeling, is enige betrokkenheid van deze provincie hierbij zeker gewenst. Gedeputeerde staten oefenen immers ingevolge artikel 33 van de Archiefwet 1995 het toezicht uit op de wijze waarop burgemeester en wethouders de hen opgedragen zorg voor de gemeentelijke archieven inhoudt geven. Bovendien hebben gedeputeerde staten op grond van artikel 29 van de Archiefwet 1995 de bevoegdheid om de minister voorstellen te doen inzake het beheer van de naar het Zeeuws Archief overgebrachte provinciale archiefbescheiden.

De instelling van de onderhavige gemeenschappelijke regeling laat genoemde toezichthoudende taak en de bevoegdheid om voorstellen te doen onverlet. Om evenwel voortdurend op de hoogte te zijn van de ontwikkelingen bij het Zeeuws Archief en dus om aan die provinciale verantwoordelijkheid optimaal te kunnen voldoen, is in artikel 34 van de gemeenschappelijke regeling geregeld dat gedeputeerde staten tegelijk met de leden van het algemeen / dagelijks bestuur de agenda van de vergaderingen van die besturen ontvangen. Aldus kunnen gedeputeerde staten beoordelen of de aanwezigheid van de provinciaal inspecteur van de archieven dan wel anderszins provinciale aanwezigheid bij een vergadering van het algemeen bestuur gewenst is.

De vergaderingen van het algemeen bestuur zijn immers ingevolge de WGR openbaar (tenzij het algemeen bestuur besluit om besloten te vergaderen). Een ieder kan dus in beginsel die vergaderingen bijwonen, zo ook die provinciaal inspecteur of een andere door gedeputeerde staten aan te wijzen ambtenaar.

Om verder aan de provinciale bevoegdheid en betrokkenheid inhoud te geven kunnen algemeen en dagelijks bestuur op verzoek van gedeputeerde staten besluiten de provinciale inspecteur der archieven, of een andere door het college van gedeputeerde staten aan te wijzen ambtenaar, uiteraard altijd op uitnodiging van algemeen en dagelijks bestuur, als adviseur de vergaderingen te laten bijwonen.
Anderzijds is het natuurlijk ook mogelijk dat van de kant van gedeputeerde staten gevraagd wordt een bepaalde vergadering te mogen bijwonen.

Algemene aanwijzingen, openbaarheid en ombudsman

Binnen de rijksoverheid wordt nog al eens gebruik gemaakt van Algemene aanwijzingen voor de Rijksoverheid die door de minister-president worden vastgesteld. Als voorbeeld wordt genoemd de aanwijzingen ten aanzien van markt en overheid. Dergelijke aanwijzingen gelden ook voor de RAD en daarmee voor de archiefbewaarplaatsen in de provincie. Door het instellen van een openbaar lichaam als het Zeeuws Archief zijn dergelijke algemene aanwijzingen niet meer rechtstreeks van toepassing op het Zeeuws Archief. Er zijn evenwel geen redenen waarom dergelijke aanwijzingen niet meer zouden moeten gelden in geval van een samenwerkingsverband. Daarom is de mogelijkheid in artikel 2, vijfde lid, geopend voor de minister en de gemeenten gezamenlijk om dergelijke aanwijzingen van algemene aard aan het Zeeuws Archief te geven.

De partijen zullen een dergelijke aanwijzing voor markt en overheid geven.
De Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale Ombudsman voorzien in de mogelijkheid om gemeenschappelijke regelingen als de onderhavige onder de reikwijdte van die wetten te brengen door middel van een ministeriële aanwijzing. Het is de bedoeling een dergelijke ministeriële aanwijzing voor het Zeeuws Archief te geven.

Financiering

De kosten voor het Zeeuws Archief worden gedragen door de betrokken overheden. De verdeling van deze kosten zal geschieden op basis van een omslagregeling van 75%, 20% en 5% voor respectievelijk de minister, de gemeente Middelburg en de gemeente Veere.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1
Aan rijkszijde treedt de Minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen op als partij bij de gemeenschappelijke regeling het Zeeuws Archief. Immers volgens artikel 23 van de Archiefwet 1995 draagt hij de zorg voor de archieven die berusten bij de rijksarchiefbewaarplaatsen.

Artikel 2
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting al is geschreven, blijft de zorg, dat wil zeggen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Archiefwet 1995 ten aanzien van de gemeentelijke en rijksarchieven in zijn algemeenheid berusten bij de raad/de colleges van B&W en de minister. Op dat beginsel worden om praktische redenen een aantal uitzondering gemaakt zoals hiervoor al uiteengezet is.
Het openbaar lichaam het Zeeuws Archief voert in hoofdzaak slechts de taken uit die aan een beheerder van een archiefbewaarplaats zijn opgedragen, te weten het archiefwettelijke beheer van de overgebrachte archieven. Daarnaast heeft het Zeeuws Archief als taak de zorgdragers te adviseren over een aantal archiefwettelijke zorgtaken die door de zorgdragers uitgeoefend (blijven) worden.
Op basis van het derde lid, sub d, kunnen de minister of de gemeenten ook andere taken opdragen die verband houden met de behartiging van de belangen die in het tweede lid van dit artikel bedoeld zijn. Als voorbeeld van een dergelijke taak valt te denken aan het vervaardigen van of meewerken aan een publicatie die op uitdrukkelijk verzoek van alleen een gemeente of alleen de minister wordt uitgebracht. Het kan gaan om bijvoorbeeld een historisch onderzoek waarvan de resultaten in een publicatie worden vervat. Een ander voorbeeld is dat de gemeenten het beheer van hun stadhuiscollecties, dat nu aan hun respectieve gemeentearchivarissen is opgedragen, aan het Zeeuws Archief opdragen. Aangezien deze afzonderlijk opgedragen taken, met uitzondering van het beheer van de stadhuiscollecties van de gemeenten, niet voortvloeien uit de taken, bedoeld in artikel 2, derde lid, is het Zeeuws Archief slechts tot uitvoering hiervan gehouden indien de opdrachtgever tegelijkertijd ook voldoende aanvullende middelen ter beschikking stelt (zie artikel 16, zesde lid).
Tot het moment van instelling van het Zeeuws Archief was de rijksarchiefbewaarplaats in de provincie Zeeland een onderdeel van de rijksarchiefdienst. Die bewaarplaats maakte dus samen met alle andere rijksarchiefbewaarplaatsen in de provincies organisatorisch deel uit van een door de rijksarchiefdienst centraal gestuurd netwerk waarin het rijksbeleid met betrekking tot het archiefbeheer als vanzelf tot uitvoering kwam.
Omdat het Zeeuws Archief in juridisch/ organisatorische zin geen deel meer uitmaakt van de rijksarchiefdienst is ervoor gekozen om in het vierde lid uitdrukkelijk vast te leggen dat het Zeeuws Archief het archiefwettelijke beheer mede voert op basis van het door de minister en de gemeenten gevoerde beleid op het terrein van het archiefbeheer, het gaat bijvoorbeeld met name om het beleid van de minister in het kader van de cultuurnota.
Dat beleid is dan ook uitdrukkelijk richtsnoer bij het opstellen van de meerjarige en jaarlijkse beleidsplannen en begrotingsstukken.

Artikel 3
Het wordt niet in het belang van de bezoekers geacht als aan de zich langzamerhand landelijk ontwikkelende uniformiteit ten aanzien van de tarieven afbreuk gedaan zou worden. Daarom is er uitdrukkelijk voor gekozen om voor de in de artikelen 14 en 18 van de Archiefwet 1995 bedoelde kosten de tarieven te volgen, die zijn vastgesteld door of namens de minister.

Artikel 6
Op grond van artikel 8, derde lid, van de WGR wordt in dit artikel geregeld welke archiefwettelijke (zorg)taken van de minister en van de raden/ de colleges van burgemeester en wethouders, die aan het Zeeuws Archief zijn overgedragen door het algemeen bestuur worden uitgeoefend. Vastgelegd is tevens dat het algemeen bestuur de directeur benoemt. Het algemeen bestuur kan de directeur benoemen tot rijksarchivaris en gemeentearchivaris indien de directeur in het bezit is van het diploma voor de archivistiek. Indien de directeur niet tevens rijksarchivaris/gemeentearchivaris is dan moet er een ander (die wel in het bezit is van het diploma voor de archivistiek) als zodanig benoemd worden.
Om tegemoet te komen aan de wens van de gemeenten om ten aanzien van het beheer van de overgebrachte en niet-overgebrachte archieven van de eigen gemeente met één aanspreekpunt te maken te hebben en om de eigen gemeentelijke identiteit binnen deze gemeenschappelijke regeling zichtbaar te houden is in het vierde lid bepaald dat een personeelslid aangewezen kan worden om zich in het bijzonder bezig te houden met het beheer van de archiefbescheiden van de gemeenten Middelburg of Veere.

Artikel 12
Het dagelijks bestuur stelt zelf de regels ten aanzien van haar vergaderingen vast. Hierbij kan het model dat de VNG heeft opgesteld inzake de vergaderingen van burgemeesters en wethouders, voor zover dit nuttig en dienstig is, worden gevolgd.

Artikel 14
Het derde lid regelt de ondertekening van de stukken door de voorzitter. Voor alle duidelijkheid wordt er op deze plaats op gewezen dat de meeste stukken die van het algemeen of het dagelijks bestuur uitgaan ingevolge artikel 31, tweede lid, eveneens de handtekening van de directeur krijgen.

Artikel 16
De kosten van het Zeeuws Archief worden op basis van de aan de archiefzorg besteedde middelen in 1997 verdeeld tussen het rijk en de gemeenten. In het derde lid wordt bepaald dat afspraken gemaakt kunnen worden over de inbreng van vermogensbestanddelen. Wat betreft de vermogensbestanddelen die door het Rijk aan het Zeeuws Archief worden overgedragen is de beleidslijn ‘overdracht van vermogensbestanddelen’ van het ministerie van Financiën van toepassing. Deze beleidslijn houdt in dat moet worden afgerekend over de overgedragen vermogensbestanddelen. Bij de waardering van de vermogensbestanddelen dient domeinen betrokken te worden. In het vierde lid staat vermeld dat bij gewijzigde financiering een relatie wordt gelegd met de door het Zeeuws Archief te verrichten taken. In het vijfde lid wordt bepaald dat de financiering van het Zeeuws Archief geschiedt onder het voorbehoud dat de begrotingswetgever voldoende gelden fourneert.
Het zesde lid regelt dat als een opdrachtgever een bijzondere opdracht geeft (zie hiervoor de toelichting op artikel 2) de kosten hiervan gedragen worden door de opdrachtgever.

Artikel 17
De cultuurbegroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen wordt voor een belangrijk deel geregeerd door het cultuurnota-traject, waarin de beschikbare begrotingsgelden van het Rijk voor perioden van vier jaar aan de verschillende terreinen van de cultuur worden toegewezen; (uiteraard onder het voorbehoud dat de begrotingswetgever jaarlijks met die voornemens instemt). Ook de financiering van de RAD die weer mede bepalend is voor de financiering van het Zeeuws Archief loopt in dat traject mee. Om die reden is geregeld dat het Zeeuws Archief een meerjarenbegroting en beleidsplan opstelt. Op basis van de meerjarenbegroting en het beleidplan maken de minister en gemeenten resultaatafspraken met het Zeeuws Archief (vierde lid).

Artikel 18
Het archief stelt ook een jaarlijkse begroting met toelichting op. Deze begroting is verplicht in het kader van de WGR wetgeving. Omdat de minister en gemeenten zoveel mogelijk willen aansluiten op de cultuurnotacyclus zijn de resultaatafspraken op basis van de meerjarenbegroting uitgangspunt en dient de jaarlijkse begroting daarop te worden afgestemd.

Artikel 19
Het kan zijn dat de ingediende (meerjaren) begroting gewijzigd dient te worden bijvoorbeeld omdat de resultaatafspraken daarin onvoldoende verdisconteerd zijn of als gevolg van gewijzigde omstandigheden. In dat geval dient de procedure van artikel 18 zoveel mogelijk doorlopen te worden.

Artikel 21
De jaarrekening en het jaarverslag dienen als basis voor het afleggen van rekening en verantwoording tegenover de minister en de gemeenten. Die stukken omvatten ten minste een overzicht van inkomsten en uitgaven (exploitatierekening), een balans, alsmede een toelichting op beide stukken. Voor de inhoud van deze stukken kan aansluiting worden gezocht bij de bepalingen van de afdelingen 1 tot en met 6 van titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De inrichting van de begroting en van het jaarverslag zijn op elkaar afgestemd. De jaarrekening en het jaarverslag wordt zowel op zijn getrouwheid als op rechtmatigheid onderzocht. Zie ook de toelichting op artikel 25.

Artikel 25
De mogelijkheid om regels te stellen over het financieel beheer en de inrichting van de (meerjaren) begroting, het jaarverslag en de jaarrekening en de aandachtspunten voor de accountantscontrole zijn voor de zowel de gemeenten als de minister van belang voor de beoordeling van de wijze waarop het Zeeuws Archief de opgedragen taak behartigd en meer in het bijzonder voor de beoordeling van de jaarlijks te bereiken resultaten als bedoeld in artikel 17. Ook kunnen dergelijke regels van belang zijn voor de intensiteit van de accountantscontrole. Om een ordelijk financieel beheer te waarborgen zullen nog nadere regels worden gesteld. Ten behoeve van de begrotingen en de verantwoording zal een handboek financiële verantwoording “Historische Centra” worden opgesteld om invulling te geven aan dit artikel. In dit handboek zal een relatie worden gelegd met de eisen uit de wetgeving, eisen voor een goed financieel beheer en de begroting en verantwoording. Ook wordt in dit handboek een controleprotocol opgenomen.

Artikel 26
Bij dit artikel gaat het om de archieven die door het Zeeuws Archief zelf gevormd worden. De Archiefwet 1995 verplicht immers om in geval van een gemeenschappelijke regeling een voorziening te treffen omtrent de zorg voor de eigen te produceren archiefbescheiden. Met de onderhavige bepaling wordt die verplichting nagekomen.

Artikel 27
Teneinde de verantwoordelijkheid van de minister en de gemeenten voor de staat van de archieven te kunnen waarborgen, is opgenomen dat de minister en de gemeenten te allen tijde toezicht daarop kunnen uitoefenen.

Artikel 29
De in het tweede lid bedoelde voordracht voor een directeur kan uit meerdere namen bestaan. Gebruikelijk is dat de instantie die de beslissing neemt, zich houdt aan de voorgedragen volgorde.

Artikel 30
Uit dit artikel blijkt dat de dagelijkse werkzaamheden verbonden aan het archiefbeheer alsmede archiefwettelijke taken en bevoegdheden die aan het Zeeuws Archief zijn overgedragen in hoofdzaak in handen gelegd zijn van de directeur.

Artikel 33
Een van de voordelen van een gemeenschappelijke regeling is dat hierdoor een eenduidige rechtspositie van de medewerkers kan worden bereikt. In de regeling is gekozen voor het toepassen van de rechtspositieregeling van de gemeente Middelburg. Voor het enkele geval dat deze te beperkend zou zijn voor het Zeeuws Archief dat de gehele provincie tot zijn werkterrein heeft, bijvoorbeeld ten aanzien van een regeling woon-werkverkeer die de gemeente Middelburg niet kent, is bepaald dat het algemeen bestuur de genoemde rechtspositieregeling op onderdelen kan aanpassen.

Artikel 35
Gezien het feit dat het archiefwezen in Nederland in verandering is en dat het werkgebied van de rijkspartner, het Rijksarchief in de provincie Zeeland, in deze gemeenschappelijke regeling de gehele provincie Zeeland bestrijkt, wordt de mogelijkheid van toetreding tot deze regeling van andere partners die werkzaam zijn op het terrein van het cultureel erfgoed nadrukkelijk opengehouden.

Artikel 39
De inwerkingtreding is gekoppeld aan de plaatsing van de regeling in de Nederlandse Staatscourant*. Plaatsing zal evenwel pas kunnen plaatsvinden nadat de gemeente de goedkeuring van de provincie (artikel 36 WGR) heeft verkregen en de minister via de procedure van artikel 97, tweede lid, WGR de instemming van het parlement heeft verkregen.

[terug naar de Gemeenschappelijke Regeling]

[* Gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant van donderdag 4 mei 2000 (nr 87)]